解读《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的

指导意见》

2016-08-18 16:49

来源： 中国国土资源报    作者：周怀龙

7月25日，国土资源部下发了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（以下简称《指导意见》）。近日，部耕地保护司有关负责人就《指导意见》有关问题回答了记者提问。

记者：出台《指导意见》的目的是什么？

负责人：党中央、国务院对加强耕地保护始终高度重视。习近平总书记明确指示，耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。要像保护大熊猫一样保护耕地，坚决杜绝占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。

制定《指导意见》的目的，首先是贯彻落实党中央、国务院关于严格耕地保护的指示要求，通过采取改革措施，探索落实耕地占补平衡新的途径和方式。按照党中央、国务院要求，保质保量落实好耕地占补平衡是国土资源管理不可推卸的一项重要任务。

其次，近年来，随着各地持续不断补充耕地，耕地后备资源尤其是优质后备资源越来越缺乏，补充耕地数量难度加大，特别是直接开垦补充同等质量的耕地和水田，许多地方都难以做到。在当前各项建设还必须占用一定耕地的情况下，需要实事求是地探索改革措施，根据耕地资源状况寻找一条行之有效的耕地占补平衡途径，实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

因此，《指导意见》的出台，也可以说是被“逼”出来的改革举措，目的就是既要保障经济建设合理用地需求，支持稳增长重点建设及时落地，又要落实好最严格的耕地保护制度，充分发挥耕地占补平衡对工业化、城镇化建设占用耕地的补救作用，坚守耕地红线。

记者：提质改造、补改结合的概念如何界定？

负责人：《指导意见》明确了改革举措的核心，即在补足耕地数量的前提下，通过对现有耕地提质改造、以补充耕地与改造耕地相结合方式实现耕地占补平衡。

这里有两重含义：一是“提质改造”，即针对现有劣质、等级低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件，提高耕地质量，或者通过改造农田水利等设施，将旱地改为水田的土地整治行为；二是“补改结合”，就是在新开垦了耕地、落实了补充耕地数量基础上，补充耕地质量和水田没有达到规定要求的，通过对现有耕地提质改造的途径，即补充一块、改造一块结合起来，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

记者：作为实现占优补优、占水田补水田的新途径，制定这项政策有什么实践基础？

负责人：受耕地后备资源不足等因素影响，近年来，浙江、江西、广西等部分省份，因地制宜探索占优补优、占水田补水田的新路径，在土地整治和高标准农田建设中大胆探索提质改造，取得了明显成效，积累了实践经验。在南方地区，浙江省已经实施的旱改水和耕地质量提升项目有近600个，面积达到18.6万亩；江西省已完成旱改水项目34个，新增水田面积0.25万亩；广西壮族自治区计划实施88个提质改造项目，规模7.35万亩，预计总投资2.64亿元。在北方地区，吉林、黑龙江、宁夏等省份也陆续提出或开展提升现有耕地质量等级和改造旱地为水浇地、水田等工作。以吉林省为例，随着近年来东北大米持续热销，在水利工程有保障的前提下，企业和农民积极自发实施旱改水，预计2016年全年实施旱改水5万亩。

实践证明，开展提质改造顺应了加强耕地保护的需要，极大促进了高标准农田建设，促进改善农业生态环境，强化了耕地数量、质量和生态保护，有利于农业可持续发展。应该说，各地的先行探索为国土资源部研究制定相关政策提供了很好的实践基础。

记者：提质改造、补改结合补充耕地应当注意什么问题？

负责人：提质改造、补改结合是落实耕地占补平衡的创新举措，应当注意总结实践经验，审慎稳妥推进。一是坚持因地制宜，从自然条件和生态建设要求出发，科学合理地做好规划。要将提质改造、补改结合纳入土地整治规划内容，对整体布局、规模、时序进行统筹安排。严禁违反规划擅自毁林开荒造地，擅自填海、填湖、填湿地垦造耕地，破坏生态环境。不得违背当地农业生产和水资源客观条件，将不适宜改造的旱地强行改造为水田。

二是纳入土地整治项目管理。按照土地整治项目管理规定要求，对提质改造项目认真进行可行性论证，搞好规划设计，做好实施管理和验收工作。对耕地进行提质改造应具有一定建设规模，集中连片，发挥规模效益。要结合高标准农田建设，高质量、高起点推进耕地提质改造，确保取得实际成效。

三是坚持政府主导，充分发挥国土、农业、水利、林业、财政等相关部门作用，协同推进，这也是浙江、江西等省份先行先试取得的宝贵经验。将提质改造、补改结合落实耕地占补平衡纳入政府耕地保护重要议事日程，加大政府组织领导力度，有利于推进工作开展。同时，在实施过程中，必须要充分尊重农民意愿，未经农村集体经济组织和大多数农民同意，不得强制实施旱改水土地整治。

记者：如何加强监管，确保提质改造、补改结合“不走偏”？

负责人：实施提质改造是在现有耕地上开展的土地整治，要保证项目的真实性，监管任务更重、难度更大。因此，强化监管，确保起好步、开好局、“不走偏”显得尤为重要。《指导意见》提出了三方面措施：

一是所有提质改造项目纳入国土资源综合信息监管平台，上图入库。各地建立专门的补改结合管理台账，列明建设项目和补充耕地项目、提质改造项目清单，实行跟踪监管。

二是落实共同责任。市县国土资源主管部门要搞好项目跟踪管理，发挥土地整治项目监理单位作用，将项目实施进度信息及时上传至监管平台和相关监督管理信息系统；省级国土资源主管部门要运用监管平台和管理台账强化监管，结合年度土地变更调查、遥感监测、耕地质量等别更新等工作对提质改造土地整治项目进行核实，开展实地抽查，加强监督指导。

三是严格检查考核。部将提质改造项目实施情况和补改结合落实情况纳入耕地占补平衡和耕地保护责任目标检查与考核内容。发现提质改造土地整治项目不实、弄虚作假的，责令限期整改；整改期间，将暂停实施补改结合落实耕地占补平衡措施。

记者：实行补改结合落实耕地占补平衡，在建设用地报批上应注意什么问题？

负责人：《指导意见》明确，单独选址建设项目涉及占用耕地的，受资源条件限制，难以做到占优补优、占水田补水田的，可通过补改结合方式，在做到补充耕地数量基础上，结合实施现有耕地提质改造，落实耕地占优补优、占水田补水田。但各类城市建设涉及占用耕地的，不能采取补改结合方式落实耕地占补平衡，而应当按照现行做法直接开垦优质耕地和水田，实现耕地占补平衡。其目的是充分发挥耕地占补平衡制度约束作用，倒逼城市挖潜利用存量土地、节约集约用地，做到尽量少占或不占耕地。

市县国土资源主管部门在申报建设用地时，应对补改结合补充耕地涉及的耕地面积、质量等级、水田等说明清晰，按照占补平衡要求，安排对应的补充耕地项目和提质改造项目，做到补充耕地不良占一补一，耕地质量等级相当，水田面积不减少。省级国土资源主管部门对补充耕地方案严格审查把关，确保补充耕地落实。对于农用地转用需报国务院批准的单独选址建设项目用地，省级国土资源主管部门要在审查报告中说明情况，明确审查意见，确保补充耕地落实。